ПОЛИТИКА

Право

Правовые размышления по поводу Нагорно-Карабахского конфликта

Intentio inservire debet leqibus, non leqes intentioni (лат.)
Намерение должно подчиняться законам, а не законы намерению

Мы, протестные журналисты, как-то привыкли ругать власть. Ругать безжалостно и беспощадно. Да, она того, скорее всего, стоит. Но в этом тумане не всегда компетентной критики мы зачастую упускаем из виду толковых представителей бюрократического аппарата. Автора данной статьи, которую я нашел в одном из отечественных малотиражных, профессионально-научных журналов “Dirclis”, сложно назвать бюрократом в классическом смысле. Это, творческий человек, доктор юридических наук, бывший декан юрфака БГУ Намик Алиев. Будучи государственным советником второго класса, ныне он возглавляет отдел зарубежных связей аппарата Милли меджлиса. Отметим, что печатаем данную статью с некоторыми сокращениями и без согласования с автором, поскольку считаем его экспертные оценки общенациональной карабахской проблемы ценными и подлежащими донесению до широкой общественности.

Всякое разрешение международного конфликта возможно лишь тогда, когда мировым сообществом дана его объективная политико-правовая оценка. Только на основе всестороннего, полного, исчерпывающего изучения причин и корней конфликта, оценки сложившейся на момент выработки решения ситуации возможно:

1) принятие сторонами (при участии посредников) справедливого решения;
2) юридически правильное и результативное применение общепризнанных международно-правовых норм;
3) обеспечение стабильного, долговременного, гарантированного мировым сообществом мира.

От имени мирового сообщества призваны выступать такие международные организации как ООН, ОБСЕ, ЕС, ПАСЕ и др., прямой обязанностью которых являются поддержание и восстановление мира и стабильности, как во всем мире, так и в отдельных его частях, применение санкций к стране агрессору.

Только объективная позиция мирового сообщества может позволить вывести вооруженные силы из зоны конфликта и разрешить его мирным путем без вооруженного давления и на основе принципов международного права.

Значение исследования правовых аспектов урегулирования этно территориальных и этно политических конфликтов как в Европе, так и в других регионах мира обусловлено тем, что, во-первых они существовали (Аландские острова в Финляндии, Фландрия в Бельгии) и продолжают существовать (Баскония в Испании, Северная Ирландия в Великобритании, Корсика во Франции) на протяжении многих десятилетий, а иногда и столетий, а во-вторых, на протяжении всей истории человечества подобные конфликты часто разрешались с помощью конкретных правовых решений. Ключевым вопросом этих решений является вопрос распределения полномочий среди различных инстанций, между центром и регионом, между государством и автономией, между федерацией и ее субъектом. Теоретически диапазон распределения указанных полномочий располагается между “полным суверенитетом” и “полным безвластием”. Естественно, что разрешение конфликта при обеспечении хотя бы одной из этих категорий нереально, поэтому на практике справедливое разрешение конфликта должно лежать где-то в средней плоскости указанного диапазона.

Несколько слов о праве народов на самоопределение, так нещадно эксплуатируемом армянскими политиками. Следует отметить, что мы, опираясь на нормы международного права, категорически исключаем с самого начала возможность применения принципа “самоопределения народов” к проблеме Нагорного Карабаха по целому ряду известных всем аргументов. Во-первых, Нагорный Карабах - это территориальный регион Азербайджана. Азербайджанская Республика как суверенное государство есть результат выражения воли и самоопределения всего азербайджанского народа (в том числе и этнических армян), проживающего на всей территории Азербайджанской Республики, а никак ни его части. Часть народа не может принимать решения, имеющие судьбоносное значение для всего народа. В соответствии с резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 года “Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным и этническим, религиозным и языковым меньшинствам” принцип самоопределения народов не является правом национальных меньшинств, международное сообщество не нашло возможным и необходимым отразить данный принцип в указанном документе. Во-вторых, страны Европы, США и Канада, подписав в 1975 году Хельсинкский заключительный акт, связали предусмотренный в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 года, принцип равноправия и самоопределения народов с принципом территориальной целостности государств. В этом документе эффективное применение принципа равноправия и самоопределения народов “имеет первостепенное значение для содействия развитию дружественных отношений между государствами, основанных на уважении принципа суверенного равенства”.

Принцип самоопределения может найти свое разрешение только в контексте принципа территориальной целостности государства. Декларация провозглашает, что “любая попытка, направленная на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности государства или страны или их политической независимости, несовместима с целями и принципами Устава”. Именно поэтому в Заключительном акте этот принцип был поставлен на восьмое (из десяти) место и назван “принципом равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой”. В-третьих, Нагорный Карабах - это регион Азербайджана, где проживали до этнической чистки, осуществленной армянами, две общины: армянская и азербайджанская. Эти две общины представляют собой население Нагорного Карабаха, но никак не “народ”. “Народ” - категория политическая, и народами в данном контексте являются “армяне” и “азербайджанцы”, уже реализовавшие свое право на самоопределение в рамках соответственно Республики Армения и Азербайджанской Республики. Термин “народ” никак не приемлем к населению Нагорного Карабаха Азербайджанской Республики. В-четвертых. Даже, если мы допустим невозможное, что население Нагорного Карабаха, состоящее из армян и азербайджанцев, является “народом”, который имеет право на самоопределение, это вовсе не означает, что Нагорный Карабах должен выйти из состава Азербайджанской Республики. В соответствии с пятым разделом Декларации о принципах международного права 1970 года, отстаивание принципа самоопределения не равнозначно поощрению отделения и дробления стран. В декларации прямо указывается, что принцип самоопределения может и должен найти свое решение в рамках принципа нерушимости границ и принципа территориальной целостности государств, этот принцип “не должен толковаться как санкционирующий или поощряющий любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств... Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны”. И, наконец, в-пятых, ни теории, ни практике международного и конституционного права не известны случаи многократной реализации права народов на самоопределение. Если только предположить невозможное, что практикой будет создан подобный прецедент, в мире столкнутся с неизбежностью самоопределения армянского народа в России, США, Франции и во многих других странах.

В связи с необходимостью разрешения конфликта все чаще возникают вопросы о форме государственного устройства. Доктрина конституционного и международного права достаточно консервативна. Поэтому на протяжении многих десятилетий ученые пытались вложить в рамки понятий “конфедерация”, “федерация” и “унитарное государство” все образцы существующих на практике государственных образований. В то же время политический и правовой анализ позволяет убедиться, что в чистом виде эти категории практически не существуют, их элементы настолько взаимо внедрены, что можно говорить о создании некоторых гибридных форм. Например, в мире существуют общепризнанные федеративные государства, субъекты которых, тем не менее, имеют право на заключение международно-правовых договоров (земли Австрии, территориальные субъекты Боснии и Герцеговины).

В то же время индуктивные методы исследования данных проблем обуславливают определенные дефинитивные обобщения. На наш взгляд, исследуя существующее разнообразие способов построения внутригосударственных отношений, можно прийти к выводу, что в зависимости от существующих взаимоотношений между государством и его составными частями сегодня различаются нижеследующие обобщенные формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное региональное государство и унитарное государство со специальным автономным статусом для некоторых территорий. При этом, как нам представляется, слепой подход к традиционным концепциям, определениям и классификациям зачастую приводит к обратному эффекту. Попытка поместить существующие реалии в дефинитивные рамки может привести к упрощению, а еще хуже к искажению, имеющего место разнообразия в действующих конституциях, а при разрешении конфликтов - превратиться в помеху и заблокировать их разрешение. Поэтому при урегулировании этнотерриториального либо этнополитического конфликта следует иметь ввиду доктринальные концепции и дефиниции конституционного и международного права, рассматривать существующие в мире конституционные и международно-правовые реалии и быть готовым к принятию нестандартных, неординарных решений, позволяющих решить конкретный конфликт.

Правовые размышления по поводу нагорно-карабахского конфликта
Мы, протестные журналисты, как-то привыкли ругать власть. Ругать безжалостно и беспощадно. Да, она того, скорее всего, стоит. Но в этом тумане не всегда компетентной критики мы зачастую упускаем из виду толковых представителей бюрократического аппарата. Автора данной статьи, которую я нашел в одном из отечественных малотиражных, профессионально-научных журналов “Dirclis”, сложно назвать бюрократом в классическом смысле.
--------------------
Проводя различие между унитарным и федеративным устройством государства, мы выделим тот факт, что составные части федерации - субъекты федерации - имеют обычно свои конституции, как например, штаты в Соединенных Штатах Америки, земли в Германии, республики в Российской Федерации или основные законы, не называющиеся конституциями, например, уставы областей, краев и автономий в Российской Федерации. Таким образом, устанавливается система органов государственной власти субъектов федерации, их полномочий и другие. Это полностью подтверждает мысль Конрада Хессе о том, что “несмотря на всю общность структурных принципов, каждое федеративное государство представляет собой конкретно-историческую индивидуальность”

Система органов власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве и их компетенция устанавливаются конституцией и законами государства.



Субъекты федерации, в отличие от составных частей унитарного государства, обладают широкой политической самостоятельностью, государственной автономией. Однако было бы ошибкой считать, что во всех унитарных государствах управление страной централизованно, а для федеративных государств характерны децентрализация и четкое разделение предметов ведения между центром и регионами. Каждое унитарное и каждое федеративное государство имеют свои особенности, которые иногда очень существенны. Например, в таких унитарных странах, как Испания и Италия, высшие территориальные единицы обладают такой государственной автономией, которую не имеют субъекты некоторых федеративных государств.

Статус отдельных составных частей в унитарных и федеративных государствах нередко отличается от статуса других составных частей того же государства. В связи с этим государственно-территориальное устройство может быть как простым, так и сложным.

Простое (симметричное) устройство государства характеризуется тем, что все его составные части имеют равный статус. Например, земли в Австрии и Германии, воеводства в Польше и области в Беларуси равноправны.

При сложном (асимметричном) государственно-территориальном устройстве составные части государства имеют различный статус. Так, в составе унитарной Украины наряду с областями, обладающими одинаковым статусом, имеется Крымская Автономная Республика, имеющая особый статус. Сицилия, Сардиния, Венеция-Джулия и другие области Италии имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статусам, утвержденным конституционными законами. Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия и другие регионы Испании имеют автономию. В каждом из самоуправляющихся регионов работает избираемая населением ассамблея, которая издает законы, действующие на территории региона. Великобритания, будучи унитарным государством, состоит из исторически сложившихся частей - Англии, Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Административно-территориальное деление этих частей различно: в Англии и Уэльсе - это графства, Северная Ирландия делится на округа, Шотландия - на области. Самостоятельной административно-территориальной единицей является Большой Лондон.

Таким образом, объем территориальной автономии может быть различным, и в зависимости от указанного объема выделяют две ее формы - государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что ее носитель имеет внешние признаки государства - парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.д., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента.

Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство.

Территориальным единицам со значительной частью инонационального населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальный. Например, Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, Занзибар в Танзании и другие.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство, с гарантированной компетенцией, свое гражданство (граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство). Впрочем, президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом двумя третями голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.

Во многом сходна с финской и датской система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности, оснований для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны - Танганьика - не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными, и в сущности Танзания - это унитарное государство с автономией Занзибара.

Распределение полномочий между государством и автономией является ключом для устранения разногласий между сторонами конфликта. Оно требует, на наш взгляд, определения нижеследующего:

1) исключительных полномочий центральной власти;
2) исключительных полномочий автономии;
3) возможности предоставления остаточных полномочий либо центральной власти, либо автономии;
4) возможности применения такого метода законодательной техники, как “параллельные полномочия” без предоставления остаточных полномочий центральной власти или автономии;
5) возможности принятия центральной властью рамочных законов, в пределах которых осуществляется правотворчество автономии.

Принцип “параллельных полномочий” без предоставления остаточных полномочий центральной власти или автономии применен при разрешении вопроса Аландских островов. Тем не менее, на наш взгляд, реализация его технически трудна и впоследствии может привести к определенным осложнениям: на практике очень трудно составить исчерпывающий перечень полномочий, а затем распределить его между государством и автономией. Вопросы судебной власти не вошли в соглашение о самоуправлении, и поэтому применение законодательства Аландских островов отнесено к компетенции финских судов, систему которых возглавляют Верховный суд и Верховный административный суд Финляндии.

Распределение законодательных полномочий между государством и автономиями, на наш взгляд, должно основываться на четком разграничении исключительных полномочий государства и субъекта автономии. В остальных сферах можно пойти несколькими путями:

1) путем создания конкурентных полномочий - это когда субъекты автономии принимают законодательные акты по вопросам, которые не нашли своей регламентации в соответствующих законах государства;
2) путем принятия рамочных законов;
3) делегирование с обоюдного согласия посредством санкционирующего закона ряда законодательных или административных полномочий государства автономному региону...

Еженедельная аналитическая газета "Бакинские ведомости", № 7-8, 28 мая - 4 июня 2005